Haryo Aswicahyono: Persaingan pasar

policy

Sebuah tulisan menarik dari seorang rekan tentang salah satu aspek penting pembangunan ekonomi yang kerap terabaikan: persaingan pasar!

Persaingan pasar
oleh Haryo Aswicahyono

Ketika Hamzah Haz menjabat wakil presiden, ia pernah menyatakan, anggota tim ekonomi harus orang yang "ramah pasar". Harapan itu tidak sepenuhnya terwujud pada era pemerintahan Megawati. Dan, Ketua ISEI Anwar Nasution berharap, pemerintah Presiden Susilo Bambang Yudhoyono menggalakkan persaingan pasar yang sehat (Kompas, 28/10/2004).

Namun, masih tersisa keraguan, benarkah persaingan pasar memberi lebih banyak manfaat daripada mudarat? Jika keraguan itu sirna, muncul pertanyaan berikut: prinsip-prinsip, instrumen dan institusi apa yang harus dikembangkan untuk menyehatkan iklim persaingan?

Manfaat persaingan

Alasan mendasar di balik perlunya persaingan adalah keterbatasan sumber daya. Karena sumber daya terbatas, diperlukan mekanisme untuk menentukan siapa yang berhak mengelola dan menikmati sumber daya itu. Persaingan pasar, yang mengurangi distorsi harga, mendorong sumber daya bebas mengalir ke sektor paling efisien.

Persaingan juga mendorong perusahaan memperbaiki produktivitasnya dan mendorong inovasi sehingga tersedia barang dan jasa dengan harga lebih murah, mutu lebih baik, serta pilihan lebih luas bagi konsumen. Kasus industri penerbangan memberi ilustrasi menarik. Sejak Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) "membuldoser" kartel terselubung di industri penerbangan, persaingan marak dan muncul perusahaan penerbangan baru. Persaingan ketat itu pada gilirannya telah menurunkan harga tiket pesawat, bahkan turunnya harga tiket pesawat mengimbas moda transportasi lain.

Ada beberapa manfaat lain yang jarang dikemukakan dalam diskusi mengenai persaingan.
Pertama, proses persaingan dapat menyumbang penghapusan KKN karena persaingan membuat sektor swasta dan hubungan antara penguasa-pengusaha menjadi lebih transparan dan accountable.
Kedua, persaingan dapat mengurangi anggaran pemerintah untuk regulasi sehingga anggaran pemerintah dapat lebih diarahkan bagi pengentasan masyarakat dari kemiskinan.

Mitos tentang persaingan

Pihak yang skeptis terhadap ekonomi pasar berpendapat, liberalisasi ekonomi dan persaingan pasar yang menyertainya akan menyebabkan pemusatan ekonomi, mendesak pengusaha kecil, dan membawa dominasi asing. Namun, tuduhan itu kurang didasari bukti empiris. Hasil penelitian Hill dan Aswicahyono (What happens to industrial structure when countries liberalise? Indonesia since the mid-1980s, 1996) menunjukkan, liberalisasi di sektor manufaktur sejak pertengahan 1980-an justru mengurangi tingkat konsentrasi ekonomi, tidak meminggirkan pengusaha kecil, dan tidak menyebabkan dominasi PMA.

Di sisi lain, pengusaha besar berpendapat, penerapan kebijakan persaingan akan menghambat kerja sama antarpengusaha besar dan pada gilirannya akan mengurangi daya saing Indonesia. Namun, manfaat positif kerja sama ini harus ditimbang dengan melemahnya persaingan. Justru persaingan antarperusahaan yang dapat meningkatkan daya saing karena mendorong efisiensi dan memperbaiki pelayanan konsumen.

Sering dikemukakan, liberalisasi adalah biang kerok krisis ekonomi saat ini. Bukankah sebaliknya yang terjadi, kurangnya persaingan dan tidak adanya lembaga yang menjaga persaingan yang menyebabkan ekonomi Indonesia rentan terhadap krisis.

Pertama, liberalisasi hanya menyentuh sektor barang. Di sektor jasa di mana tidak ada persaingan dari barang impor dan di sektor utilitas yang dikuasai monopoli pemerintah persaingan yang membawa efisiensi tidak terjadi.

Kedua, di tahun 1990-an mulai terjadi arus balik ke arah kebijakan yang bersifat ad-hoc dan protektif seperti ditunjukkan kasus Timor, BPPC, Candra Asri, dan tata niaga bagi beberapa komoditas pertanian.
Ketiga, privatisasi di sektor utilitas seperti di sektor listrik dan telekomunikasi dilakukan secara tidak transparan dan diduga sarat KKN sehingga tidak terjadi persaingan dalam proses privatisasi itu.

Prinsip persaingan

Persaingan yang sehat di pasar tidak dapat muncul begitu saja tanpa kebijakan persaingan yang baik. Secara positif, kebijakan persaingan itu harus meningkatkan persaingan di tingkat lokal dan nasional. Secara negatif, kebijakan itu harus mencegah kebijakan atau perilaku yang menghambat persaingan.

Dalam merancang dan menerapkan kebijakan persaingan itu beberapa prinsip dasar perlu diperhatikan.

Pertama, kebijakan persaingan harus bersifat nondiskriminatif terhadap pelaku bisnis, baik pelaku bisnis asing maupun domestik. Kebijakan persaingan berdasar hal-hal yang tidak terkait dengan efisiensi hanya memberi perlindungan pada perusahaan yang tidak efisien. Kebijakan persaingan ditujukan untuk melindungi persaingan bukan melindungi pengusaha dari pesaing.

Kedua, kebijakan persaingan harus bersifat komprehensif. Pengalaman sebelum krisis menunjukkan, liberalisasi yang tidak komprehensif telah menyebabkan ekonomi Indonesia rentan terhadap krisis. Agar komprehensif, kebijakan persaingan harus meliputi: kebijakan persaingan di pasar barang, jasa, maupun faktor produksi.

Diperlukan juga kebijakan dan lembaga yang melindungi proses persaingan dan menciptakan lingkungan yang kondusif bagi persaingan, baik persaingan antarprodusen (swasta, BUMN, koperasi, PMA), persaingan antara produsen dan konsumen (lembaga perlindungan konsumen), maupun persaingan antarkonsumen. Kebijakan persaingan itu dilindungi kerangka hukum dan penegakan hukum yang tidak diskriminatif, efisien, dan efektif.
Dilaksanakan secara transparan dan disertai kejelasan mengenai pihak yang bertanggung jawab dalam penerapannya.

Penjaga persaingan

Lembaga yang telah ada sejak dulu dan akan terus menjaga persaingan adalah lembaga peradilan. Lembaga lain yang perlu ditingkatkan efektivitasnya adalah lembaga perlindungan konsumen.

Namun, dengan meningkatnya kompleksitas ekonomi diperlukan lembaga-lembaga khusus. Terkait hal ini, lahirnya beberapa lembaga baru seperti KPPU, maupun badan regulasi independen (independent regulatory body) sektoral cukup menggembirakan.

Beberapa kasus, seperti contoh kasus industri penerbangan di atas, telah diajukan ke KPPU dan telah mendapatkan penanganan memadai. Selain mengawasi persaingan di kalangan pengusaha, KPPU juga terus menyoroti aneka kebijakan pemerintah yang bertentangan dengan prinsip-prinsip dasar persaingan. Wawancara informal kami dengan beberapa anggota KPPU menunjukkan, kesulitan terbesar mereka bukan dalam menerapkan prinsip persaingan di kalangan pengusaha, namun resistensi terbesar justru dari kalangan pembuat kebijakan.

Yang masih harus dicermati kinerjanya adalah badan regulasi independen sektoral, seperti badan regulasi telekomunikasi, badan regulasi migas dan badan regulasi listrik. Badan-badan ini menangani sektor-sektor besar yang dulu dikelola negara dan menikmati hak monopoli. Prinsip-prinsip persaingan tentu merupakan prinsip baru yang masih asing bagi sektor-sektor itu.

Sebagai penutup, persaingan bukan panacea bagi masalah ekonomi. Pasar yang dilepas bebas dapat memperburuk distribusi pendapatan (market failure).

Namun, kemungkinan kegagalan pasar ini harus ditimbang dengan kemungkinan lain yang tak kalah buruk yaitu kegagalan birokrasi (government failure). Manifestasi government failure terlihat dalam kanker KKN yang merajalela dan buruknya pelayanan publik. Kedua, masalah distribusi pendapatan seharusnya ditangani instrumen lain, misalnya perpajakan, jaring pengaman sosial, kebijakan usaha kecil, menengah dan koperasi, dan kebijakan pendidikan, tanpa harus merusak mekanisme pasar.